Tag Archives: reforma administratiei

Stăpâni, jupâni și poporime

Mărturisesc că și la vîrsta mea, relativ înaintată, am o oarecare reținere în a apela la autoritățile statului, iar tragedia de la Caracal nu a făcut decât să mi-o confirme. Nu am niciun motiv personal și rațional pentru această reținere, ci doar un vag sentiment de insecuritate. Iarăși, nu pot să dau vina pe un comportament abuziv al vreunui funcționar pentru că am avut norocul să dau peste oameni amabili. Și totuși…
Am început să înțeleg această reținere când, mai mult din întâmplare, am lucrat în administrație. Există diferențe subtile de abordare între cei veniți din afara sistemului, care se află acolo pentru realizarea unui proiect de reformă, și profesioniștii din sistem. În timp ce colegii mei și cu mine urmăream realizarea unui obiectiv precis, veteranii din administrație aveau o viziune mai comprehensivă. Pe deoparte ei, ca reprezentanți ai statului, urmareau conservarea acestuia în forma existentă, iar pe de altă parte urmăreau să-și conserve statutul și puterea personală. Majoritatea nu făceau acest lucru în mod ostentativ ci mai degrabă subtil dar destul de limpede. Pot să înțeleg perspectiva lor pentru că rolul birocrației este să conserve statul și să-l facă să funcționeze. Am cunoscut ministere care erau ținute în funcțiune de cîțiva înalți funcționari publici de cea mai bună calitate. Ceea ce nu pot accepta este tehnica de lucru cu cetățeanul, de la nivelul de administrație mediu în jos. Tehnica funcționarului este să-l destabilizeze pe petent/solicitant pentru ca acesta să fie fericit că a scăpat cu un simplu refuz. Adică propunerea sau solicitarea ta ca cetățean este ilegitimă, ilogică și inoportună din start. De puterea funcționarului din fața ta depinde dacă va fi luată în considerare sau nu, dar mai înțelept este să o retragi până nu descoperă ei ceva în neregulă despre tine! S-au emis sute de ipoteze pentru explicarea acestei atitudini, începând de la lipsurile din educație până la defecte de caracter sau spirit de gașcă. Toate pot conține un grăunte de adevăr și probabil au ponderi diferite în fiecare caz în parte. Totuși eu cred că trecem prea ușor cu vederea peste rolul tradiției noastre seculare în formarea corpului funcționarilor statului.
În evul mediu în Țările Române, stăpânul (boier sau voievod) își alegea niște jupâni de încredere care să se ocupe de menținerea ordinii publice și strângerea dărilor. Colectarea impozitelor era de departe acțiunea cea mai importantă, iar lanțul de comandă începea direct de la Înalta Poartă. Numirile se făceau de sus în jos, iar decontările de jos în sus, adică fiecare răspundea față de cel care l-a pus în slujbă. Voievodul trebuia să plătească birul anual (haraciul) care însă nu era stabilit ca procent din venitul țării ci în funcție de nevoile Porții. Pe lânga acesta, care de bine de rău era fix și previzibil, se adăugau darurile neoficiale (rușveturi) către sultan, vizir și alți funcționari imperiali, imprevizibile și de obicei mai mari decît birul oficial. În plus voievodul trebuia să-și plătească creditorii, cu banii cărora cumpărase tronul, și să mai pună și bani deoparte pentru zilele negre. Deci voievodul punea presiune pe jupânii săi credincioși să adune acești bani, iar aceștia aveau dreptul să-și oprească 10% din suma colectată. Eviden că ei își opreau mai mult căci vremurile erau tulburi și schimbările de domnie frecvente (alți stăpâni, alți jupâni!). Toți acești bani erau generați prin activități agricole și comerciale de popor, care pe lângă aceste plăți trebuia să-și asigure hrana și reluarea ciclului economic. Nici nu se punea problema de economisire și investiție în dezvoltare, iar singurii care mai puneau bani deoparte erau boierii. Pentru ca tot acest lanț de plăți să funcționeze fără sincope trebuia ca poprul să fie intimidat prin comportamentul imprevizibil al jupânilor și stăpânilor și eventual prin forță brută. Era de neconceput ca cineva să dea socoteală contribuabilului și, în general, stăpânii nu dădeau socoteală jupânilor, iar Poarta nu dădea socoteală nimănui. De altfel comportamentul imprevizibil al eșaloanelor superioare față de cele inferioare era caracteristica esențială a întregului lanț de impozitare și comandă din Imperiul Otoman. Singurul care a reușit să-l rupă a fost Mihai Viteazul , dar el a păstrat intact lanțul intern de comandă și impozitare.
Nu întru totul diferit de marele voievod s-au purtat și tinerii pașoptiști care au edificat România modernă. Ei și-au dorit un stat al lor care să nu mai plătească bir otomanilor, iar resursele să rămână în țară pentru dezvoltare. Nu puteau însă face acest lucru fără un aparat administrativ, iar singurii aflați la îndemână erau jupânii. Evident ei nu s-au mai numit așa, iar stăpânii nu mai erau neapărat boieri sau voievozi ci politicieni. Nici banii nu se mai duceau la Stanbul ci în conturi private românești sau apusene. Totuși, în esență realitatea lanțului de comandă a rămas aceeași. Noii funcționari publici erau numiți de noii stăpâni politici pe bază de încredere și loialitate. Ei nu dădeau socoteală în fața cetățeanului ci în fața șefului de partid care i-a numit. Vasile Lascăr a încercat la sfârțitul secolului al XIX-lea să asigure funcționarului public stabilitatea și independența față de factorul politic asemănătoare cu a magistratului. A reușit să reformeze și să modernizeze doar poliția.
În Europa vestică și de nord și în comunitățile germane din Transilvania lucrurile au evoluat diferit. Comunitățile locale se organizau și se administrau singure. De exemplu cetățile săsești își alegeau primarul, judecătorul și preotul. Majoritatea funcțiilor administrative ale cetății erau eligibile, iar unele erau îndeplinite prin rotație de toți locuitorii apți (cam ca în Atena antică). Impozitul era negociat cu puterea regală suzerană și stabilit pe baze economice raționale și deci previzibil. În acest caz administratorii cetății erau mult mai puțin înclinați să se poarte abuziv cu concetățenii lor. Centralizarea puterii statului modern nu a reușit să distrugă această tradiție occidentală.
Comunismul nu a reușit decât să înrăutățească lucrurile în administrație. Deși controlul fluxurilor de bani era mult mai strict și evaziunea mult mai rară, lanțul de comandă, stăpân – jupân – popor, s-a păstrat învelit în poleiala ideologică a luptei de clasă și egalitarismului. Comportamentul imprevizibil al conducerii partidului a atins toate aspectele vieții sociale tocmai pentru a inspira teamă poporului. Niciun șef nu dădea socoteală decât partidului care l-a numit pe post. Poporenii, numiți acum cetățeni nu contau mai mult decât în evul mediu.
După Revoluție, noua clasă politică a preluat aparatul administrativ existent și l-a folosit în interes propriu. Cetățenii pot schimba prin vot politicienii, dar aceștia au observat că e mai bine să-și împartă avantajele între ei și să nu reformeze corpul funcționăresc. Imprevizibilitatea funcționarilor publici derivă din imprevizibilitatea agendei politicienilor care-i numesc și care e diferită de cea a cetățenilor. Nesiguranța funcționarului public este la fel de mare ca și anxietatea cetățeanului pentru că nici el, funcționarul, nu știe agenda ascunsă și interesele politicianului aflat la conducere. Această nesiguranță este cauzată de faptul că majoritatea funcționarilor publici sunt numiți pe funcții cu delegație și nu prin concurs. El poate zbura de pe funcție ori de câte ori agenda și interesele politicianului se schimbă. Această stare de nesiguranță indusă atât administrației cât și cetățenilor împiedică evident dezvoltarea și modernizarea țării. Orice reformă ar trebui să înceapă cu emanciparea funcționarului public. Suntem încă datori ca țară să realizăm idealul propus acum un secol de Vasile Lascăr, de a transforma administrația în noua magistratură.
Oană Sever Cristian